PARP | Wspieramy e-Biznes | Portal Innowacji | Akademia PARP | KSU | EEN | Narodowy Program Przedsiębiorczości | Inwestycja w kadry | Pozostałe portale

Partnerstwo Publiczno-Prywatne

Partnerstwo Publiczno-Prywatne (ppp)
Partnerstwo publiczno-prywatne w szerokim rozumieniu w Wytycznych Komisji Europejskiej z 2003 r. dotyczących ppp (Komisja Europejska, Bruksela 2003, (EC (2003)) zdefiniowano jako  partnerstwo sektora publicznego i prywatnego mające na celu realizację przedsięwzięć lub świadczenie usług, tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. Współpraca ta opiera się na założeniu, iż każda ze stron jest w stanie wywiązać się z własnych, powierzonych jej zadań sprawniej niż druga strona  . Strony w ten sposób uzupełniają się, zajmując się w ramach partnerstwa właśnie tą częścią wspólnego zadania, którą wykonują najlepiej. Dzięki podziałowi zadań, odpowiedzialności i ryzyka w ramach ppp osiąga się najbardziej efektywny ekonomicznie sposób tworzenia infrastruktury i dostarczania usług publicznych. Każda ze stron czerpie przy tym ze współpracy własne korzyści – proporcjonalne do swego zaangażowania. Wobec powyższego, wśród kluczowych elementów współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wymienić należy:
a) współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym;
b) umowny charakter (w ramach stosunku cywilnoprawnego);
c) charakter celowy: realizacja przedsięwzięć (budowa infrastruktury, dostarczanie usług) tradycyjnie wykonywanych przez stronę publiczną;
d) optymalny podział zadań;
e) podział ryzyk;
f) obustronną korzyść.

W literaturze, jako element charakterystyczny dla ppp, wymieniana jest dość często długoterminowość kontraktów. Nierzadko umowy typu ppp zawierane są na 30 lat bądź dłużej (jeden z pierwszych tego typu kontraktów w Polsce zawarto na 70 lat).

Pod względem formalnoprawnym nie ma ograniczeń branżowych dotyczących formuły ppp, niemal wszystkie zadania publiczne, szczególnie z zakresu usług użyteczności publicznej mogą być przedmiotem współpracy. W Wielkiej Brytanii ppp nawiązywane jest między innymi w zakresie budowy nowych szkół (ponad 800 w ciągu dziesięciu lat), szpitali (ponad 44 od roku 1997) a nawet infrastruktury więziennej (13). W formule ppp budowane są drogi, linie kolejowe, metro, a także budynki rządowe. Liczne są projekty z obszaru ochrony środowiska.

Partnerstwo publiczno-prywatne stosowane jest zarówno w krajach europejskich, jak i na całym świecie. Koncesje są uznanym instrumentem realizacji zadań publicznych (infrastruktury jak i usług) szczególnie w Hiszpanii i we Francji. Regulacje nt. ppp ustanowiono właśnie w Rosji i na Ukrainie.

1. Ramy prawne dla ppp i koncesji

W prawie polskim ramy prawne ppp wyznaczają dwie ustawy, regulujące współpracę podmiotów publicznych i partnerów prywatnych:

ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.), zwana dalej Ustawą o PPP, 
ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 157 poz. 1241 z późn. zm.), zwana dalej Ustawą o Koncesjach.

Najistotniejszą cechą ppp, jak i koncesji jest ich ścisłe osadzenie w systemie zamówień publicznych. Zaliczenie ppp i koncesji do kategorii zamówień publicznych związane jest z naturą środków (pieniężnych lub niepieniężnych, np. nieruchomości) angażowanych przez władze w realizację kontraktu z podmiotem prywatnym w celu realizacji zadania publicznego.  Takie umieszczenie ppp i koncesji w systemie prawnym oznacza konieczność stosowania przez podmioty publiczne przy zawieraniu tego typu umów, zasad uregulowanych w Dyrektywie 2004/18 oraz w prawie pierwotnym UE (Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) i opartym na nim orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, dotyczących m.in. publicznego ogłaszania o zamówieniu, równego i konkurencyjnego trybu wyboru partnera prywatnego (w szczególności koncesjonariusza). Z tego względu do zawierania umów ppp zastosowanie znajdować będzie ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), zwana dalej PZP.

1.1. Ustawa  o ppp

Ustawa o ppp ustanawia zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, przy czym treścią tej współpracy jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.

Podmiotem publicznym jest m.in. organ administracji rządowej, jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), jak i spółka publiczna, będąca pod kontrolą organu administracji rządowej lub samorządu.

Rodzaje przedsięwzięć

Przedsięwzięcie będące przedmiotem ppp może polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego, świadczeniu usług, wykonaniu dzieła lub innych świadczeniach. Zawsze będzie musiało być jednak połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym (np. przedsiębiorstwem, nieruchomością). Choć zakres świadczeń stron w ramach ppp może przybrać różne kształty, najczęściej partner prywatny zobowiązany będzie sfinansować i zrealizować przedsięwzięcie (z jego dalszym utrzymaniem lub zarządzaniem), a podmiot publiczny zobowiązany będzie do wniesienia wkładu własnego. Wkładem własnym będzie świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego polegające w szczególności na:

• poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia
• wniesieniu składnika majątkowego.

Wniesienie wkładu własnego w postaci składnika majątkowego może nastąpić w szczególności w drodze sprzedaży, użyczenia, użytkowania, najmu albo dzierżawy.

Wynagrodzenie partnera

Za wykonanie przedsięwzięcia partnerowi prywatnemu przysługuje wynagrodzenie, które może pochodzić zarówno z prowadzonej przez partnera prywatnego działalności gospodarczej, jak i z zapłaty sumy pieniężnej przez podmiot publiczny. Możliwe będą również sytuacje, że całe wynagrodzenie partnera prywatnego płatne będzie z budżetu podmiotu publicznego (szczególnie w przypadku inwestycji z założenia nierentownych, jak np. budynki administracji publicznej, szkoły, obiekty kultury, drogi publiczne). Wynagrodzenie partnera prywatnego zależeć będzie albo od rzeczywistego wykorzystania infrastruktury (np. pobranych opłat za przejazd drogą, sprzedanych biletów na stadion) lub jej faktycznej dostępności (czyli faktycznej i nieprzerwanej dostępności infrastruktury w stanie zgodnym z umową).

Wybór partnera prywatnego

Przedsięwzięcie ppp partner prywatny będzie realizował samodzielnie lub we współpracy z podmiotem publicznym w ramach spółki celowej. Wybór partnera prywatnego wymagał będzie zastosowania otwartej, jawnej, konkurencyjnej procedury. Polskie prawo, w zależności od sposobu wynagrodzenia partnera prywatnego, wymaga zastosowania albo Ustawy o Koncesjach, albo PZP. O tym, kiedy należy zastosować daną procedurą mowa w punkcie 1.4. W ramach ppp będą mogły być realizowane wszelkiego rodzaju przedsięwzięcia infrastrukturalne, jak i społeczne. Polskie prawo przewiduje w tym zakresie jedynie nieliczne wyjątki wprost wskazane w ustawie, np. zakaz budowy linii kolejowych o znaczeniu obronnym. Z tego względu ppp może znaleźć zastosowanie nawet w takich sektorach, jak bezpieczeństwo, zdrowie, czy edukacja i opieka społeczna.

1.2. Ustawa o Koncesjach

Ustawa o Koncesjach reguluje treść oraz sposób zawierania umów koncesji na roboty budowlane oraz koncesji na usługi. Koncesje są analogiczną instytucją do kontraktów powszechnie znanych w całej UE o tej samej nazwie, charakteryzujących się tym, że przedsiębiorca, który uzyska koncesję, zbuduje i sfinansuje inwestycję, w zamian za prawo do eksploatacji i pobierania opłat od użytkowników lub eksploatuje istniejący już obiekt, utrzymuje go i finansuje naprawy, uzyskując przychody ze świadczonych usług.

Umowa koncesji
W świetle art. 1 ust. 2 Ustawy o Koncesjach umowa koncesji  polega na tym, że koncesjonariusz (wykonawca) na podstawie umowy koncesji zawieranej z koncesjodawcą (zamawiającym) zobowiązuje się do wykonania przedmiotu koncesji za wynagrodzeniem, które stanowi w przypadku: 1)   koncesji na roboty budowlane - wyłącznie prawo do  eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy; 2)   koncesji na usługi - wyłącznie prawo do  wykonywania usług, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy. Płatność koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza. Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji.

Koncesje znajdą zastosowanie do realizacji projektów inwestycyjnych - robót budowlanych (np. budowa infrastruktury sportowej, oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych) lub świadczenia określonych usług (np. zarządzanie obiektami użyteczności publicznej lub lokalnym wodociągiem). Założeniem koncesji jest, że koncesjonariusz prowadził będzie działalność gospodarczą w oparciu o eksploatowaną infrastrukturę ponosząc większość ryzyk związanych z tą działalnością.

Wynagrodzenie koncesjonariusza
Wynagrodzenie koncesjonariusza odróżnia koncesje od zwykłych zamówień publicznych, gdzie całość zapłaty pochodzi ze środków zamawiającego. W przypadku koncesji całość lub większa część wynagrodzenia koncesjonariusza pochodzi ze sprzedaży usług w ramach koncesji.

Zawarcie umowy
Stronami umów koncesji będą administracja rządowa, jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), jak i spółki publiczne (kontrolowane przez administrację rządową lub samorząd) oraz prywatni przedsiębiorcy.

Zawarcie umowy koncesji będzie musiało zostać poprzedzone jawnym, równym i niedyskryminacyjnym dla wszystkich zainteresowanych podmiotów postępowaniem, przy zachowaniu przejrzystości i zasad uczciwej konkurencji. Tryb postępowania reguluje Ustawa o Koncesjach.  

 

Porównanie Ustawy o koncesjach i Ustawy o ppp
Różnice pomiędzy charakterem umów zawieranych na podstawie Ustawy o Koncesjach i Ustawy o ppp obrazuje poniższe zestawienie:

Różnice między koncesją a ppp

 

Ustawa o Koncesjach

Ustawa o ppp

Wynagrodzenie strony prywatnej za wykonanie przedmiotu zamówienia.

Wynagrodzenie koncesjonariusza, co do zasady, pochodzi z opłat od użytkowników przedmiotu  umowy.

Wynagrodzenie partnera prywatnego może  w całości pochodzić z budżetu publicznego.

 

Ryzyka związane z realizacją przedsięwzięcia.

Zasadnicza część ryzyka ekonomicznego realizacji przedsięwzięcia spoczywać musi po stronie koncesjonariusza.

Strony mogą dowolnie rozłożyć różne kategorie ryzyk.

Zakres zadań i zobowiązań przejętych przez poszczególnych kontrahentów.

Zobowiązanie koncesjonariusza obejmuje: zaprojektowanie, wybudowanie, finansowanie i eksploatację (koncesja na roboty budowlane) lub tylko finansowanie i eksploatację (koncesja na usługi) przedmiotu koncesji.

Zobowiązania stron umowy ppp podlegają względnie szerokiej swobodzie umów, partner prywatny zawsze współfinansuje realizację przedsięwzięcia.

Własność składników majątkowych zaangażowanych w przedsięwzięcia.

Środki majątkowe przeznaczone przez koncesjodawcę do dyspozycji koncesjonariusza (poza wynagrodzeniem), a także wniesione przez niego nakłady na przedmiot koncesji w trakcie umowy i po jej rozwiązaniu pozostają własnością koncesjodawcy (koncesjonariusz jedynie „eksploatuje” przedmiot koncesji).

 

Po wygaśnięciu umowy składnik majątkowy, który był wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia (niezależnie od tego, kto był jego pierwotnym dysponentem), co do zasady, przekazywany jest podmiotowi publicznemu. Partner prywatny zachowuje prawo do zwrotu równowartości wniesionego składnika majątkowego, dysponuje również prawem pierwokupu  nieruchomości będącej wkładem własnym do umowy, a także prawem odkupu (w przypadku nieruchomości). Umowa o ppp może jednak przewidywać inaczej (np. przekazanie składnika majątkowego innemu podmiotowi publicznemu lub partnerowi prywatnemu).

Możliwość utworzenia spółki celowej o kapitale mieszanym.

Strony umowy nie zawiązują umowy spółki.

 

W celu wykonania umowy strony mogą zawiązać spółkę o kapitale mieszanym.

Maksymalny czas trwania umowy.

Umowa na czas określony, co do zasady, nie dłuższy niż: 30 lat – w przypadku koncesji budowlanej, nie dłuższy niż: 15 lat – w przypadku koncesji  na usługi.

 

Maksymalny czas trwania kontraktu nie jest określony. Zgodnie jednak z zasadą konkurencyjności w dostępie do rynku zamówień publicznych czas trwania kontraktu nie powinien być nadmiernie długi (por. orzeczenie ETS  w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Hiszpanii C-323/03, wyrok z dnia 9.03.2006 r., pkt. 44)

Konieczność uzyskania zgody organów trzecich na zawarcie umowy.

Zawarcie umowy koncesji nie wymaga dodatkowej zgody ministra właściwego ds. finansów publicznych lub innych organów administracji rządowej.

Zawarcie umowy o ppp w przypadku, gdy umowa będzie współfinansowania ze środków budżetu państwa w wysokości co najmniej 100 mln zł wymaga uzyskania zgody ministra właściwego ds. finansów publicznych.

 

 

Utworzony: 2011-11-24 16:46:26


Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego